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新政解读|丁伯康:污水垃圾处理项目全面实施PPP呈四大亮点一大缺陷

2017-07-20  来自: 无锡富丽斯环保设备有限公司 浏览次数:273

2017年7月18日,财政部等四部门联合下发文件要求:政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式;有序推进存量项目转型为PPP模式;尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

这个文件的颁布实施,对于强化公共服务领域项目的财政预算资金管理,提高各类污水和垃圾处理设施的运用和管理水平及服务效率,确实具有非常重要的意义。这个文件的颁布实施与去年《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》相比,还是有不少新的亮点,但其中的缺陷也是非常明显的。

亮点之一是对政府参与的公共服务领域项目,从强化实施PPP模式到全面实施PPP模式。

在以往针对垃圾处理、污水处理等公共服务领域,新建项目要强制应用PPP模式。这是财政部于2016年10月11日发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出的。通知指出,进一步推动在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作(PPP)模式。其中要求,在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,各地新建项目要“强制”应用PPP模式。同时指出,在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。现在,时隔九个月,财政部又联合住房城乡建设部、农业部、环境保护部共同发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,要求对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。两个字只差,全面反映出财政主管部门对政府参与的公共服务领域项目实施PPP模式的态度和决心。

亮点之二是在政府公共服务领域的各类污水、垃圾处理项目中,涵盖全部新建项目和存量项目。

文件提出,凡是政府以货币、实物、权益等各类资产参与,或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制,且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目,全面实施PPP模式。此外,文件还专门提出有序推进存量项目转型为PPP模式。目标是尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

亮点之三是首次提出加大对各类财政资金的整合利用。

文件提出加大财政资金的整合力度,特别对涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金,扩大规模经济和范围经济效应,形成资金政策合力,优先支持民营资本参与的项目。这对加大农业基础设施项目,特别是农村污水和垃圾处理项目的实施,提供了资金来源上的保障,也有利于吸引民营资本参与农村污水和垃圾处理项目的投资和运营。

亮点之四是从预算资金入手来约束各级财政和行业主管部门的行为。

文件明确要求各级财政和行业主管部门,要大力支持污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作,对未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。同时要严格合同管理,相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款,提高服务质量和效率。这对各级政府、特别是各级财政和行业主管部门,全面实施PPP模式从源头上进行了限制。

但是仔细阅读文件后发现,如果按照文件对所有新建污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式,但对部分地区特别是经济落后地区和农村而言,由于受财力的影响,在同类公共服务项目的建设规划方面相对滞后,加上区域性的公共服务设施没有能力进行统一的整合和集中运作,就会带来政府性垄断资源的浪费和规模效益的流失。此外,新建污水和垃圾处理项目“小而散”的PPP建设、管理模式,也极易对政府后续集中进行项目监管造成困难,导致公共服务项目专业化和规模化经营效率的下降。

污水处理类PPP项目

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垃圾处理类PPP项目

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